Por Enzo Balbuena (*)
1era Mención categoría “Estudiantes – Nacional” del CONCURSO FEDERAL DE ENSAYOS “CUATRO DÉCADAS LEGISLANDO EN DEMOCRACIA: El Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en el proceso de conformación y sanción de leyes”. Orden de mérito. Resolución Conjunta RESFC-2023-2-APN-DANPIDTYI#ANPIDTYI
¿Por qué no sale la Ley de Humedales?
Desde la recuperación de la democracia hasta hoy, la cuestión ambiental ha tomado preponderancia y se ha tornado parte de la agenda pública. En Argentina, durante estos 40 años de democracia existieron avances y retrocesos, pero sin duda dicha cuestión es parte de la política “grande” de nuestro país.
Dentro de este marco temporal, es inevitable mencionar como uno de los grandes hitos la Reforma Constitucional de 1994, que si bien es la primera en la historia en hacer mención del ambiente como un derecho social, es fuertemente cuestionada en cuanto a su tratamiento de los recursos naturales. Sin embargo, no puede dejar de reconocerse que la misma dio impulso a una serie de leyes importantes en esta materia: la Ley General del Ambiente; de Bosques; de Glaciares; como así también las recientes Ley de Manejo del Fuego y de Educación Ambiental Integral. Sin embargo, en este recuento de leyes sancionadas, todavía no podemos contar con una muy importante: la Ley de Humedales. Y esto a pesar de que en los últimos años nos hemos encontrado con una constante lamentable: grandes incendios a lo largo del país, que han irrumpido bruscamente en la agenda mediática a partir de que el humo llegó a las grandes urbes.
Estas quemas no son casos aislados, sino que se suman a una impactante ola de incendios a lo largo del continente y del planeta, lo que grafica una agudización importante de los efectos del cambio climático que también se refleja en grandes olas de calor en todo el mundo. En paralelo, se conjugan históricas sequías e inundaciones con un importante desplazamiento de la frontera agrícola por sobre montes y bosques nativos, con fuerte preponderancia del monocultivo de soja de la mano de los famosos “paquetes tecnológicos”, responsables del “milagro” de poder cultivar en zonas donde históricamente era imposible debido a las bajas precipitaciones o climas inhóspitos, desplazando a otros cultivos u otras actividades como la ganadería.
La pandemia ayudó a democratizar el cuestionamiento por la forma de producir y de consumir, y son muy numerosas las movilizaciones que se han despertado frente a las quemas así como frente a otras problemáticas ambientales que han propugnado notables movimientos alrededor de cuestiones como la minería, la extracción de petróleo o la defensa del agua que se entremezclan con movimientos soberanistas y patrióticos, con momentos de auge y apaciguamiento. Sin embargo, difícilmente puede decirse que se está logrando dentro del marco del Congreso el consenso que sí se logra mayoritariamente en las calles o en las redes sociales.
Después de 10 años de presentado, e incluso habiendo recibido media sanción el primer proyecto de Ley de Humedales en nuestro país, con diferentes presentaciones y con muchos más apoyos que al principio, éste aún se encuentra estancado en el Congreso. Ésto puede parecer producto de la terquedad y las mezquindades propias de algunos legisladores o de “la grieta”, o una consecuencia de la escasa prioridad por parte de los distintos gobiernos que “no escuchan”; pero si bien esas pueden ser algunas causas, la no aprobación de la ley responde a lógicas más profundas que las del propio ámbito legislativo e incluso a lo estrictamente político; lógicas que van y vienen entre el ámbito estatal y la sociedad civil. Desglosar dichas lógicas es el objetivo de este ensayo, y más en concreto, el interrogante a responder es: ¿Por qué no sale la ley?
Partiendo desde una perspectiva marxista pero ubicando la particularidad de América Latina y de nuestro país, el hilo conductor que se sostiene es que el dominio histórico de la clase social de los terratenientes (clase histórica en América Latina, y que actualmente continúa en expansión) no solamente le ha dado forma al país en términos territoriales, sino que ha impregnado fundamentalmente las políticas económicas y ha delineado un país “a su medida”, impactando también sobre las políticas ambientales. Si bien ésto tuvo vaivenes a lo largo de la historia, desde la última dictadura militar en adelante su avance ha sido voraz, y la expansión de su poderío económico y consecuentemente político se logró a través de una nueva ampliación de la frontera agrícola, ésta vez por sobre montes y bosques nativos, donde muchas veces el fuego cobró protagonismo. Ésta característica no es propia únicamente de la Argentina, sino también pueden citarse los casos de Brasil o Bolivia con el Amazonas.
De manera implícita, el abordaje desde el marxismo ubica al Estado dentro de la superestructura, condicionado por la estructura económica de la sociedad donde objetivamente cobran peso las clases sociales, y en particular, una clase social con peso histórico de América Latina como son los terratenientes. Dicha perspectiva da cuenta de que la hipótesis que se plantea tiene que ver con que los intereses propios de esta clase social (la cual mayoritariamente ha delineado el rumbo de nuestro país) no solamente son los responsables de que esté trabada la ley, sino que más bien han moldeado un esquema constitucional y jurídico-legal que en la práctica es muy cómodo para el saqueo y la explotación por parte de potencias extranjeras y empresas multinacionales. Esto no significó el bloqueo total a cualquier tipo de ley, pero sí un fuerte condicionamiento a los esquemas jurídicos ya sea a través del boicot a las leyes aprobadas (como por ejemplo con los intentos de declarar inconstitucional la Ley de Glaciares) o directamente desconociéndose las mismas en la práctica, como podría considerarse frente a los desmontes ilegales.
Utilizando una metodología de carácter cualitativo, se analizan los diversos proyectos y dictámenes existentes, pero haciéndolos parte de algo mucho más grande, aventurando que las diferencias existentes entre los mismos, más que técnicas o científicas son en realidad económico-productivas y en consecuencia, generan distintos bandos políticos. El ensayo se estructura desde lo general a lo particular de la siguiente manera: se parte de caracterizar el momento actual en cuanto a la situación internacional, regional y nacional en relación a la cuestión de los humedales; en segundo término, se pasa a una breve historización del proyecto, y a la distinción de los diversos proyectos presentados y a la disputa existente al interior de las Cámaras Legislativas; en tercer lugar, se abordan desde una escritura de carácter más “militante” los distintos argumentos en contra y son rebatidos, a la par que se pone fuertemente en discusión la Constitución de 1994 y se realizan propuestas de cara al futuro.
El lugar de Argentina en el mundo y la disputa por el futuro de los humedales
Los 40 años de democracia se enmarcan en 40 años de profundos cambios a nivel mundial, que van desde el colapso de la URSS y el fin de la Guerra Fría, pasando por un mundo fuertemente hegemonizado por los Estados Unidos, hasta una situación actual donde vuelven a aparecer potencias con la fuerza suficiente para disputarle a los norteamericanos el control del mundo y que influyen sobre todos los continentes y países, agudizando la contienda.
En la Argentina, estos últimos 40 años han puesto en cuestión la máxima alfonsinista de “con la democracia se come, se cura, se educa”. Más bien, fueron años en los que se legitimó (sobre todo en términos económicos) la herencia posdictatorial: un modelo de acumulación basado en la valorización financiera, mezclado con un desguace brutal del Estado Nacional, niveles de deuda estrafalarios, y todas las consecuencias sociales que eso conlleva en términos de crecimiento de las desigualdades, pobreza, insuficiencia en el acceso a servicios básicos, así como también la profundización del narcotráfico y el crimen organizado. Esto tuvo sus repercusiones sociopolíticas, y si bien existieron gobiernos que optaron por una mayor redistribución, la regla general fue otra y se reforzó el clásico modelo agroexportador, más bien entendido desde el rol asignado a nuestro país como productor de materias primas en la división internacional del trabajo.
En este marco, la agudización de las problemáticas ecológico-ambientales en los últimos 20 o 30 años no es casual. Lo que hay de nuevo es que ahora vemos sus consecuencias con mayor vehemencia. A la par, el mundo vive tiempos tumultuosos y podemos caracterizar como definitivamente equívoca la tesis del filósofo norteamericano Fukuyama, quien planteaba que con el fin de la Guerra Fría se llegaba “al fin de la historia y el fin de las ideologías”. La pandemia y la guerra en Ucrania parecen significar puntos de quiebre a los tiempos donde Estados Unidos tuvo una amplia preponderancia sobre el resto de los países del mundo, algo que ya venía en declive. La llamada “guerra comercial” entre la máxima potencia y China va en escala, y se ha pasado de lo que era una fase de “complementariedad” a lo que algunos denominan la fase de “desacople” entre estos países: economías hasta hace poco complementarias (que se compraban y vendían mutuamente) empiezan a desprenderse gradualmente, en una perspectiva no sólo económica sino también estratégico-militar, bajo la premisa de que es poco conveniente comerciar con su principal competidor por el liderazgo del mundo. Mientras China busca pasar a ser la potencia hegemónica del planeta para el 2050, EEUU busca mantener su poderío; y bajo esos objetivos, se empiezan a perfilar distintos bloques.
Esto ha significado que ambos, y sobre todo la potencia asiática, tengan que buscar formas alternativas de cubrir sus necesidades alimentarias y de recursos. Y aquí es donde se enmarca una avanzada histórica sobre bosques y montes nativos así como también sobre zonas anteriormente “improductivas” (que se calcula en alrededor de unas 70 millones de hectáreas “nuevas” en los últimos 20 años) no sólo en la Argentina sino en buena parte de la región donde destaca la destrucción del Amazonas tanto en Brasil como en Bolivia, siempre con el fuego como protagonista. A su vez, el cultivo que se impone como el eje de esta avanzada es la soja, planta “milagrosa” que por sus nutrientes y su valor ha modificado el panorama económico y político de la región, con la consolidación en el poder de una clase histórica en América Latina: los terratenientes, ahora con territorio ampliado y sin el contrapeso de un Estado desahuciado en la década de los ´90.
Sin este contexto internacional, es imposible poder comprender varios proyectos que se han impulsado recientemente en nuestro país (como las mega granjas porcinas o lo que se discute sobre los “improductivos” bajos submeridionales en la provincia de Santa Fe) así como tampoco podrán entenderse las “demoras” de la política. Al mismo tiempo, es un elemento clave para comprender la discusión en torno no sólo a los humedales, sino a la totalidad de las problemáticas ambientales donde se pone en juego la contradicción (ficticia o real) entre ambiente y producción, y que también vienen despertando resistencias a lo largo del país.
¿Por qué hablar de los terratenientes?
Reformulando una frase hecha, podemos decir que discutir el ambientalismo desligado de la cuestión de las clases sociales es prácticamente hacer jardinería. Por lo tanto, es necesario dedicar a esta cuestión un apartado en específico, porque mientras para algunas corrientes políticas e intelectuales hablar de terratenientes es tildado como algo antiguo y vetusto, pienso que ésto no pierde vigencia. Obviamente, la característica fundamental tiene que ver con la acumulación de grandes cantidades de tierras en pocas manos, pero sería difícil reducir esto a un criterio cuantitativo simple ya que son varios los factores que “ayudan a definir” a un terrateniente además de la cantidad: la productividad de dichas tierras, la distancia que hay con respecto a las principales vías de comunicación, la utilización que se la otorga a dichas propiedades… pero ésto ameritaría otro ensayo de igual tamaño, por lo que en realidad prefiero hablar de terratenientes y no conceptualizarlos de otra manera (cómo podría ser para otras corrientes la idea de “burguesía agraria” o “burguesía rural”) debido a la forma de adquisición de la tierra, ya que en una perspectiva histórica, quienes hoy son “dueños” de una importante cantidad de tierras en nuestro país no se apropiaron de ésta a través de una forma “capitalista” (es decir, a través de la libre competencia) sino que tanto antes como hoy, han avanzado sobre las tierras “no ocupadas” a través de la violencia tanto de carácter físico, desplazando a las poblaciones que allí vivían; así como también destrozando y modificando el ecosistema, bajo una figura que a día de hoy podríamos caracterizar como “violencia ambiental”.
La potestad sobre el medio de producción histórico de América Latina vino acompañada de una ideología fuertemente conservadora, boicoteadora de una diversificación productiva amplia así como también de un desarrollo pleno de la industria nacional. Esto los llevó a impugnar cualquier proyecto político que a lo largo de la historia planteó salir del puesto “natural” de nuestro país: el de ser el granero del mundo, idea que en la actualidad fue reeditada bajo la premisa del “supermercado del mundo”.
Actualmente, estos elementos nos ayudan a sostener que ésta clase terrateniente no solamente sigue detentando el poder sino que está en franca expansión, y que a partir del avance territorial frente a bosques, montes y poblaciones nativas ha extendido también su poderío económico y es en la actualidad la base de sustento político de importantes movimientos políticos (el macrismo en Argentina, el bolsonarismo en Brasil, los golpistas en Bolivia) que no se restringen solamente a lo electoral sino que funcionan como grupo de presión, impugnando en ocasiones el juego democrático así como buscando condicionar a los gobiernos que no le son tan afines. En concreto, no es osado decir que los terratenientes significan un peligro para la democracia, y que sin duda condicionan el funcionamiento “ideal” de las cámaras de representantes.
Esto no es novedad, pero a diferencia de otros momentos históricos, es difícil decir que existe una burguesía industrial o comercial de peso, ni que existe un Estado o movimiento obrero fuertemente organizado capaz de hacerle contrapeso. ¿Entra en los planes de este grupo la protección de los humedales o la defensa del ambiente en general? La pregunta queda abierta, pero podemos aventurar que no.
Breve historización del proyecto de “Ley de Humedales”
Antes de entrar de lleno en la cuestión de los humedales, es necesario destacar que es posible encontrar varios antecedentes, ya que podemos inscribir a esta lucha junto con varias otras precedentes entre las que podemos mencionar: Ley General del Ambiente, Régimen de Gestión ambiental de aguas, Gestión y Eliminación de los PCBs y Gestión Integral de Residuos (todas del 2002); Ley de Bosques (2007); Ley de Glaciares (2010). En varias de éstas es posible rastrear procesos parecidos al que se desarrolla actualmente con la Ley de Humedales, en términos de quienes la impulsan y quienes la resisten, así como también con respecto a la movilización por parte de la sociedad civil, lo que en términos de Berdondini (2016) se define como “lo representable”: aquello que aparece en la historia buscando hacerse oír y que se manifiesta como “formas representativas no electorales”, de las cuales pueden ser ejemplo las más de 500 organizaciones que actualmente adhieren al denominado “proyecto consensuado” presentado por el diputado Leonardo Grosso.
A partir de esto, no es incorrecto decir que la lucha legislativa por una Ley de Humedales precede a la masificación de la consigna que puede verse actualmente en las distintas manifestaciones. Ya en 2010 algunas ONGs, en conjunto con Universidades Nacionales, empezaron a trabajar en un proyecto de Ley de Humedales, teniendo como base las otras leyes de presupuestos mínimos ya existentes. El primer proyecto presentado en relación a este tema tuvo lugar en abril de 2013, a cargo de la senadora nacional por Entre Ríos, Elsa Ruiz Díaz (Frente para la Victoria), con la asistencia de la Fundación Humedales. Meses después, en septiembre, el senador santafesino Rubén Giustiniani junto a diversas organizaciones de la sociedad civil presentó un segundo proyecto en un mismo sentido. Para fines de ese año, ambos proyectos se unificaron y terminaron obteniendo media sanción en la Cámara de Senadores de la Nación, pero al no tratarse nunca en la de Diputados, perdió estado parlamentario en diciembre de 2015. Según Giustiniani, en ese momento prácticamente no se tenía conocimiento ni siquiera de la palabra “humedales”; y esto incluso fue un factor favorable de cara a que pudiera recibir la media sanción.
Un tiempo después, en febrero de 2016, la senadora riojana Mirta Teresita Luna presenta nuevamente un proyecto en continuidad con los anteriormente presentados; a la par que la rionegrina Magdalena Odarda y Fernando “Pino” Solanas también presentaron otro en el mismo sentido. De la misma forma que en el caso anterior, se fusionaron, obtuvieron media sanción y nunca fueron tratados por Diputados, perdiendo estado parlamentario en marzo de 2018. Entre marzo y junio de 2018 se presentaron en ambas Cámaras 3 proyectos más auspiciados por distintos legisladores, pero esta vez sin siquiera lograr una media sanción, por lo que al año siguiente perdieron estado parlamentario. Sin embargo, en 2019 se obtuvo un primer fallo favorable a los humedales por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que amparó a un grupo de vecinos que habían denunciado un emprendimiento inmobiliario en la ciudad de Gualeguaychú, Entre Ríos que se emplazaría sobre una zona de humedales y lo frenó.
Hasta aquí, la discusión era más que nada patrimonio de intelectuales y organizaciones ambientalistas. El punto de inflexión para este tema llegó con la pandemia de Covid-19 y los incendios en el Delta del Paraná en 2020, ya que la irrupción del humo en grandes urbes del país por un tiempo prolongado significó la puerta de entrada a la agenda gruesa de la política nacional, en un contexto de encierro que redundó en que muchos se interesaran pasiva o activamente por la cuestión, lo que incluso se tradujo en sendas manifestaciones multitudinarias a pesar una situación sanitaria compleja. Esto se reflejó en que durante los últimos años aumentó también el interés por parte de la política, que se manifestó de hecho en que en 2020 se presentaron 15 proyectos (10 en Diputados y 5 en Senadores), logrando obtener un dictamen unificado de comisión favorable en la Comisión de Ambiente pero que nunca llegó a tratarse; así como en 2022 hubo una misma cantidad de proyectos presentados. De la misma forma, cabe destacar que hoy por hoy la cobertura mediática que tiene la cuestión es incomparable a cómo era previo a 2020, ya que prácticamente la mayoría de los medios de comunicación más importantes hacen al menos mención en redes sociales de lo que sucede con la ley.
Podríamos decir, a la manera de Berdondini (2017), que la cuestión de los humedales tuvo una irrupción contingente en 2013, ligada principalmente a la integración de ésta dentro de una cuestión ambiental comprendida de manera amplia, donde se incluyen los antecedentes ya mencionados. Esto implica ligar su irrupción a una cuestión de agenda más propia de la vida política del Congreso que a una cuestión de agenda pública general de la sociedad, lugar donde si podría situarse a partir de 2020.
A ésto también se sumaba, sin dudas, una coyuntura política de mayor cooperación a nivel legislativo producto de una mayor fragmentación de la oposición en ese momento. En la actualidad, este escenario no se repite. Los grandísimos incendios mayormente enfocados en el Delta pero que tienen expresiones en muchos lugares del país en el marco de una sequía histórica, pusieron a la vista de cualquiera la necesidad de protección de los humedales. Sin embargo, los cambios en la correlación de fuerzas políticas da cuenta de una mayor cohesión y unicidad de la oposición, enmarcado en un Congreso prácticamente agrietado y donde el rol opositor en general se caracteriza fundamentalmente por la idea de “frenar al Gobierno” más que por el hecho de intentar generar iniciativa propia. Esto no se traduce linealmente en que toda la oposición cumple un rol obstruccionista, sino que puede verse heterogeneidad al interior de la misma: mientras algunos operan abiertamente para que la ley no salga, otros se preocupan por lograr una ley de carácter más “lavado” y con menor grado de protección.
En lo que respecta a las últimas novedades, en la actualidad se han emitido dos dictámenes en torno a la ley: uno de mayoría, encabezado por legisladores de Juntos por el Cambio; y uno de minoría, principalmente impulsado por legisladores del Frente de Todos.
La situación actual: varios proyectos, dos dictámenes y un triple lobby en contra
Lo primero que hay que decir es que Argentina es uno de los pocos países que no cuenta con una ley de humedales. A partir de esto, es necesario dar cuenta de la existencia de una diversidad importante de proyectos presentados a lo largo de los últimos años. De éstos, difícilmente podríamos decir que mayoritariamente son antagónicos, sino que más bien las diferencias radican en que, desde bases parecidas, algunos incluyen una extensión mayor o menor en torno a las definiciones que incorpora el proyecto, algo que de fondo traduce diferencias no tanto científicas sino más bien políticas: algo que, como analizan Straccia e Isla Raffaele (2020), ya ha sucedido en otros casos. En base a esto podemos decir que, más que técnicas, las diferencias más bien son de carácter económico-productivo, y esto se traslada a la disputa en el campo político. En concreto, la discusión se da entre proyectos más “completos” y otros más “lavados”, sin nunca haber llegado al punto de que se rechace alguno sino que más bien, cuando la discusión se estancó o no se tuvo la intención de aprobarlo, se optó por la opción del “cajoneo”.
En cuanto a lo estrictamente técnico, la discusión al interior del recinto gira alrededor de la definición sobre qué es un “humedal”, ya que la misma implica una consideración territorial que puede ir desde el 8% al 21% del país, y que es porcentualmente mayor aún al interior de ciertas provincias. Por otra parte en varios casos, más allá de la extensión territorial de los humedales, también la definición trae disputa en torno a qué actividades podrían realizarse o no en dichos territorios. Atado a esto, también se interpone la discusión sobre cómo realizar el inventario sobre los humedales en el territorio nacional (en base a si estaría a cargo de la nación o de las provincias); así como el hecho de realizar el ordenamiento territorial antes o después de dicho inventario.
A diferencia de 2020, donde en un escenario de plena pandemia se había logrado un dictamen unificado, en 2022 fue distinto, habiendo uno de mayoría y otro de minoría. Para esto, tuvieron un rol muy importante legisladores del propio oficialismo que responden mayoritariamente a los gobernadores de varias provincias del norte del país, quienes decidieron no firmar ningún dictamen. Es un dato importante a tener en cuenta que varias de éstas son provincias ligadas a la minería, actividad que representa actualmente el 85% de las exportaciones de Catamarca, el 84% de las de Jujuy, el 78% de las de Santa Cruz y el 75% de las de San Juan.
De todas maneras, también hay otras donde la mayor actividad es la agroindustria y que vienen teniendo un peso relevante a la hora de oponerse, como pueden ser Chaco, Santiago del Estero y Formosa. En esas provincias, en los últimos años el cultivo de soja pasó a ser un elemento central, siendo ésta una de las zonas de mayor deforestación a nivel mundial. Este hecho claramente tiene su expresión política, siendo un excelente ejemplo el formoseño Buryaile (ex ministro de Macri pero también ex presidente de la Sociedad Rural de su provincia), quien presidiendo la comisión de Agricultura no se destacó precisamente por ser de los mayores impulsores de la ley. Buryaile no es un personaje nuevo en la Cámara, sino que es uno de los considerados “agrodiputados”, grupo corporativo ligado al agro que se vio catapultado al Congreso a partir del conflicto del 2008 en torno a la resolución 125.
En este sentido, ante la idea perpetrada por algunos legisladores de que la principal resistencia contra la ley es la de las provincias mineras (Salta, Jujuy, Catamarca, La Rioja, Mendoza, San Juan o San Luis), hay que destacar que la agroindustria también tiene un peso importante pero que geográficamente se expresa de distinta manera:
- En las provincias donde el proceso de sojización es relativamente “nuevo” (Chaco, Formosa y Santiago del Estero), la expresión política de resistencia a la ley es la inacción: de 19 representantes que tienen estas provincias en total, sólo 3 fueron coautores de proyectos en relación a humedales, pero en ningún momento argumentaron en favor de los mismos. Por otra parte, fueron varios los que optaron por no firmar ningún dictamen o lo hicieron en disidencia total a pesar de formar parte del oficialismo.
- En provincias con mayor peso histórico de la actividad agrícola (son casos Entre Ríos, Santa Fe, Córdoba, La Pampa o la provincia de Buenos Aires), donde también hay mayor afección a las poblaciones (lo que se corresponde con una gran movilización y participación de parte de la sociedad civil), los legisladores no son tan esquivos al debate sino que más bien el rol de los más ligados al agro se corre a “lavar” la ley bajo la premisa de “conciliar” el cuidado del ambiente con la producción, mientras también existen legisladores mucho más “embanderados” a favor de la causa ambiental.
Quedan por fuera de esta tipificación las provincias de Misiones y Corrientes, donde si bien el peso de la soja no es significativo, sí han tenido protagonismo debido a la cantidad de incendios y por el efecto que podría tener la ley sobre algunas actividades productivas, sobre todo en la segunda. Estas provincias, junto con varias provincias “mineras” y las nuevas provincias “sojeras”, se nuclean políticamente en la “Liga de Gobernadores del Norte Grande”1, cuyo rol y peso debería ser analizado más profundamente por fuera de este ensayo. Por otro lado, se excluye del análisis a las provincias de la Patagonia que a pesar de la irrupción de grandes incendios en la zona, hasta ahora tuvieron un rol marginal. A la vez, no se debe dejar de destacar que, de una forma más silenciosa, también tiene peso el negocio inmobiliario conformando lo que Enrique Viale y Maristella Svampa denominan como un “triple lobby”2.
De todas maneras, esta comisión conjunta que se emplazó para debatir la ley emitió dos dictámenes diferentes y es necesario detallarlos. En primera instancia, ambos parten de la definición adoptada por COFEMA3 en 2016, ya que nuestro país descartó la definición de la Convención Ramsar de 1971 por considerarla impropia para su situación particular y conformó una propia. Esta definición entiende al humedal como a “aquellos ambientes en los cuales la presencia temporaria o permanente de agua superficial o subsuperficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos son la presencia de biota adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo. Es importante que el hidromorfismo se asocie a los sustratos y no a los suelos”.
En lo que respecta al resto de los puntos, si bien las diferencias no son notoriamente significativas, hay que decir que el dictamen de minoría del Frente de Todos es bastante más cercano al “proyecto consensuado”4 ya que incluye varias cláusulas más amigables con el ambiente y con las poblaciones locales y originarias, le asigna mayor presupuesto, tiene mayor desarrollo en cuanto a los objetivos e incorpora varios principios considerados fundamentales como: Participación, Co-construcción del conocimiento, Equidad territorial y social, Perspectiva del paisaje, Progresividad, Variabilidad espacio-temporal de los humedales, Principio in dubio pro natura e in dubio pro aqua, Principio de no regresión y Resguardo jurídico ambiental. A su vez, exige un Estudio de Impacto Ambiental previo a la realización de actividades que actualmente no lo necesitan.
En el caso del dictamen de Juntos por el Cambio, éste es mucho más flexible que el de minoría y da más lugar a la interpretación; a su vez, las actividades a llevarse a cabo no serían revisadas solo por el Ministerio de Ambiente sino también por el área de Agricultura perteneciente al Ministerio de Economía, así como también da lugar dentro de un Comité Nacional de Humedales al Consejo Federal de Minería, al INTA, al Consejo Federal Agropecuario y deja de lado a los sindicatos. Por otra parte, en el dictamen mayoritario también se incluyen montos de compensación para los productores que realicen tareas de conservación.
En concreto, el resultado es un dictamen de mayoría que (a título personal pero con base en lo que afirman expertos) poco ayuda a la protección de los humedales, frente a uno de minoría que si bien fue modificado, es mucho más efectivo. Ante esto, Viale y Svampa5 destacan que la estrategia del “triple lobby” ahora se basa, en primera instancia, en evitar el tratamiento de la ley y hacer que nuevamente pierda estado parlamentario, pero de no lograrlo, aprobar el dictamen de mayoría dando lugar a una ley de humedales de “baja protección”. De este hecho, se puede reafirmar la antedicho: que el peso de los lobbys no sólo traba sino que condiciona totalmente el funcionamiento “normal” del Congreso: algo que vale no sólo para este caso sino para cada uno de los casos en materia ambiental. Y mientras éstos adquieran cada vez más peso económico, más lo tendrán en términos políticos. Esto reafirma la idea primigenia de que la lógica de funcionamiento propia del Congreso no funciona al margen de lo que sucede en el mundo, la región y el país, sino que más bien se ve al menos condicionada por dichos sucesos.
Por último, no deben dejar de mencionarse que también hay puntos de proyectos de bloques minoritarios que no fueron incluidos y que sería importante poder incorporar: se destaca la unificación de criterios para los estudios de impacto ambiental así como también el otorgamiento de poder de veto a organizaciones socioambientales y pueblos originarios.
Los argumentos en contra
Argumentar en favor de una ley de humedales a estas alturas es simplemente redundante, pero sí es pertinente poder dar cuenta de los motivos por los que algunos legisladores se oponen (o al menos se resisten) a la aprobación de la ley.
Más que la necedad o el lobby por parte de las cámaras que nuclean a “la producción”, creo que no sería exagerado decir que los argumentos que varios de estos legisladores esgrimen son las ideas que esta clase terrateniente en expansión ha logrado impregnar no sólo en sus pseudo-representantes, sino también en una parte de la población. A partir de los mismos, ha sido reiterada la calificación de la ley como “inaplicable” (en caso de no ser modificada o “atemperada”), palabra que de cierta manera anticipa o avisa que aunque se apruebe, va a haber quienes se nieguen a respetarla… pero entonces, ¿Para qué existen las leyes? O más bien ¿Quién tiene la capacidad o el poder suficiente para no respetarlas y no atenerse a las consecuencias?
Abordando en concreto los argumentos, uno de los motivos más comunes para restarle importancia a la ley o incluso oponerse tiene que ver con la defensa de “la producción”, calificando a la ley de anti productiva y de hacer “peligrar las inversiones”. Esto se basa en una verdad a medias: los sectores que se verían afectados (en realidad, controlados) son varios de los que más divisas “aportan” al país, y ésta ley vendría a “prohibir” sus actividades. La realidad marca que, por un lado, la ley no viene a prohibir la producción en las zonas de humedales sino a regularla; por otro, no puede dejar de destacarse que en muchos casos son estos mismos sectores los que se han opuesto a políticas económicas que permitan aumentar la recaudación estatal, como ser la nacionalización de empresas claves, impuestos a las grandes fortunas o un aumento del control a las exportaciones (dónde se denuncia históricamente el contrabando). En concreto, son los sectores que más “aportan” pero por el hecho de haber boicoteado históricamente la posibilidad de que sea de otra manera. A su vez, si bien es preciso defender a la producción, es necesario cuestionarse a la par: ¿cuando la producción va a defender el ambiente? ¿Es ésta la única manera de producir?
Por otro lado, otro argumento tiene que ver con la idea de que, según lo planteado por “la ciencia”, la defensa de los humedales no es hoy prioritaria frente a otras problemáticas. Esto se basa en que a nivel mundial, según esgrimen legisladores como el correntino Vara, la prioridad para frenar el cambio climático es la transición energética y el cese del uso de combustibles fósiles. Sin embargo, ni nuestro país ni nuestra región son de los que más aportan a éstas emisiones, por lo que en realidad corresponde a otros la responsabilidad principal de frenar y encarar dicha transición. Mientras tanto, no hay que subestimar la necesidad de este tipo de protecciones, y es importante escuchar a expertos como Folguera6 quien plantea que, a la hora de defender el ambiente, en países como el nuestro la primera medida debería ser el freno a los desmontes. Esto no implica dejar de discutir, como hace el presidente colombiano Petro7, el rol potencial de América Latina en la producción de energía limpia y su papel como proveedor de combustibles fósiles; pero es un error (o un acto malintencionado) trasladar mecánicamente el argumento de la transición energética para restarle importancia a la ley.
Otra razón por la que se subestima la necesidad de la ley tiene que ver con que “no viene a apagar los incendios”. Pero ésto no es algo prometan quienes proponen la ley, sino que como ha sugerido Giustiniani, una ley no cambia por sí sola una realidad sino que “establece reglas de juego de mediano y largo plazo”. En todo caso, hay expertos que plantean que la cantidad de incendios existente es producto de la sequía, pero al contrario de lo que han planteado algunos legisladores, profundizar la protección de los humedales da mejores condiciones para enfrentar este tipo de fenómenos, siendo incluso necesario cuestionar la “naturalidad” de los mismos. Por otra parte, no está demás recalcar que ya existen leyes relacionadas al fuego y no se aplican de la manera que deberían, pero esto tampoco constituye un motivo para dejar de lado la necesidad de una Ley de Humedales.
Por último, hay quienes también afirman que esta ley no serviría porque va a pasar lo mismo que pasa con otras leyes como la Ley de Bosques, la cual está aprobada pero de la que sólo se ejecutó en un año el 5% del total presupuestado. Sin embargo, cabe aclarar que esto no es una responsabilidad del Poder Legislativo sino del Ejecutivo, por lo que no sería un argumento válido para no aprobar la ley.
Para finalizar, el último argumento en contra del que debemos dar cuenta es el que plantea que la ley no debe entrometerse en la “autonomía de las provincias”. Esto será tratado en el siguiente apartado.
Divide y, ¿serás vencido?
Sin tener lo anterior en cuenta, es difícil comprender que a pesar de las grandes movilizaciones y de ser una demanda fuertemente instalada, la ley no haya salido todavía. Pero ésto se sustenta incluso en la estructura jurídica de nuestro país.
Como afirma Pino Solanas, en el reparto de la riqueza las provincias son “las hijas de la pavota”8: son dueñas de los recursos pero no de la renta. Esto es lo que plantea la Constitución de 1994. En este sentido, la “defensa de la producción”, uno de los argumentos claves para oponerse al proyecto por parte de muchos legisladores, termina siendo en muchos casos la defensa de los intereses de las empresas que explotan esos recursos, en su mayoría multinacionales. Es decir, un sistema prácticamente dispuesto para el saqueo de los de afuera en detrimento de las propias poblaciones locales y la soberanía nacional.
Aquí es importante poder abordar la discusión desde la perspectiva histórica, contraponiendo fundamentalmente los artículos 41 y 124 de la Constitución actual de 1994 con el artículo 40 de la Constitución de 1949. Éste último propugnaba: “La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los principios de la justicia social (…)”, pero fundamentalmente decía “los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son propiedad imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su producto que se convendrá con las provincias”
En contraposición a esto, si bien al artículo 41 de la Constitución de 1994 se destaca como el primero en la historia en especificar el “derecho a un ambiente sano, sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”, su atadura al artículo 124 donde se plantea “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, dificulta la protección en general, reservando a la Nación solamente la posibilidad de “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección” y a las provincias, “las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.
De por sí, cualquier discusión sobre este tipo de cuestiones se ve afectada por las dificultades a la hora de legislar en los distintos niveles jurídicos, ya que se terminan creando fronteras artificiales que en la naturaleza no se distinguen. Sin embargo, podemos afirmar que crear más fronteras (tomando como caso la división por provincias) abona a dificultar más aún la protección ambiental, y son varios los casos que pueden citarse, pero probablemente el más claro es el intento de San Juan de no adherir a la Ley de Glaciares. En este sentido, surgen varias inquietudes, ya que a la hora de este tipo de discusiones…¿A quién representan verdaderamente los legisladores? ¿A los gobiernos provinciales, a sus habitantes o a las empresas que explotan los recursos allí? Mi postura es que este modelo prácticamente habilita de hecho el lobby del poder económico para con los legisladores, a la par que le otorga un poder a los gobernadores provinciales que en muchos casos iguala al poder nacional, pero que de cierto modo “obliga” a las provincias a subordinarse para poder recibir los recursos que el Poder Ejecutivo les envía. Un ejemplo claro de esto es la explotación de Vaca Muerta, cuyos permisos primariamente dependen de la provincia de Neuquén, y no del Estado Nacional.
Cabe aclarar que el argumento “soberanista” puede terminar siendo un arma de doble filo, ya que si bien mi opinión es que es mejor que los recursos naturales estén en manos del Estado Nacional que en las de los Estados Provinciales, existen quienes se paran desde la soberanía para decir que “nadie puede venir a decirles cómo cuidar sus recursos”. Por esto, muchos de los legisladores que se oponen a la ley lo hacen bajo este razonamiento pero no para defender a las poblaciones de dichas provincias sino a quienes explotan sus recursos, algo que no necesariamente redunda en mayor cantidad de puestos de trabajo o más beneficios económicos para la gente. En base a esto, concluyo que ésta cuestión debe ser tenida en cuenta para cualquier discusión sobre recursos naturales, ya que sin una modificación profunda y de fondo sobre la Constitución Nacional, no son ni serán quienes defienden el ambiente los que corren con ventaja ante un conflicto.
¿Qué le depara el futuro a esta ley?
A lo largo de este tiempo, el Congreso atravesó distintas etapas. Si podemos afirmar que durante la década de los ´90 el mismo estuvo signado por las acusaciones de corrupción y por la legitimación de políticas fuertemente entreguistas y antinacionales, la crisis de 2001 significó un punto de inflexión y en la posteridad, la recuperación de la institucionalidad por parte de los gobiernos kirchneristas vino acompañada de un mayor dinamismo y vitalidad del Poder Legislativo. Dentro de esta etapa se enmarca gran parte de las leyes que destacamos. De todas maneras, pareciera ser que cambió el clima que primó por esos años y hoy la polarización se registra en cada rincón. Sin embargo, ejemplos como la legalización del aborto dan cuenta de que es posible lograr estas transformaciones (al menos en el plano legal), y que para eso aparece como clave un elemento que también se repitió en otros escenarios: la transversalidad en impulsar ciertas cuestiones al interior de los distintos partidos. Por otro lado, esto no debe ocultar que, en un país presidencialista, el rol del Ejecutivo en general ha sido tímido y que en muchos casos el Congreso funcionó como chivo expiatorio para evitar posiciones incómodas frente a los poderes económicos concentrados.
Como en toda discusión, es necesario distinguir entre las cuestiones de coyuntura de las que se arrastran de larga data. Con este marco, parece difícil ser optimista teniendo un escenario hostil no sólo para su aprobación, sino para la defensa de cualquier cuestión ambiental en general. A pesar de eso, una de las conclusiones importantes que surge de un análisis simple es que, cuando hay movilización y participación de la sociedad, la ley avanza y la política se ve obligada a prestar atención. Pero por lo general, lo que termina sucediendo es que la movilización y el interés de la sociedad no se dan de manera sostenida en el tiempo, sino que tiene sus momentos de gran auge cuando hay humo pero que rápidamente se disipa cuando el propio humo desaparece. Con ese dato, vale la pena preguntarse qué es lo que molesta realmente: si el humo o el ecocidio; y trabajar intentando que la solución a ambos vaya de la mano, generando conciencia de que los dos son potencialmente peligrosos para la salud.
De todas maneras, será necesario insistir con la ley aunque no se puede dejar de tener en cuenta que, sin un cambio de fondo en la estructura jurídica, las principales palancas para llevar a cabo lo necesario para la defensa de los humedales y del ambiente en general descansan en las manos de unos pocos y no cerca de lo que exigen las mayorías, ya que incluso hay que pensar como posible un escenario donde la ley sea aprobada en el Poder Legislativo pero sea declarada “inconstitucional” por un juez, como algunos han advertido. Obviamente, también es difícil pensar que esta transformación a nivel jurídico y político se dé al margen de los intereses de un poder económico que, según se apunta, tiende cada vez a estar más concentrado e incluso (en nuestro caso) extranjerizado. Será necesario también cuestionar este poder económico.
Pero lo que no puede negarse es que la agudización de éste modelo económico trae consecuencias que son cada vez más sentidas, y necesariamente, cada vez más resistidas, además de que se democratiza el sufrimiento frente a estas problemáticas. La crisis ecológica que se atraviesa no sólo tiene efecto a nivel general, con las sequías y los incendios o las inundaciones. También tiene efectos a nivel micro cuando vemos que la gente muere de cáncer a los 40 años en los pueblos del interior del país.
Esto sin duda llevará a una agudización de la contradicción entre seguir produciendo y consumiendo de la manera en que lo hacemos, y seguir habitando el planeta de la manera en que lo habitamos. A partir de esto, sería una posibilidad interesante poder tratar de enfrentar esta problemática en conjunto con el resto de las problemáticas que tiene no solamente la Argentina sino la región, con la integración regional como eje. Varias cuestiones se resumen en el discurso que dio Gustavo Petro en el marco de la última reunión de la CELAC9. A día de hoy la pregunta fundamental, como sugirió también Giustiniani, ya no se basa en qué mundo queremos dejarles a nuestros hijos y nietos, sino que se ha desplazado a la pregunta por el mundo el que queremos vivir hoy nosotros.
Por último, también será saludable repensar ciertas bases establecidas, tanto en lo que respecta al control de los representados para con sus representantes como también la propia organización del Poder Legislativo. A su vez, queda aquí casi sin cuestionarse el rol del Poder Judicial, que también debería ser discutido y probablemente, democratizado
Bibliografía
-ASOCIACIÓN ARGENTINA DE ABOGADES AMBIENTALISTAS. (11 de noviembre de 2022). Cuadro comparativo entre los proyectos de Ley de Humedales con dictamen de minoría y de mayoría. Disponible en:
-BERDONDINI, M. (2016). Lo representable. Pujas públicas, actores, arena parlamentaria y leyes candentes en la política argentina. Rosario, Argentina. 1era edición. Prohistoria Ediciones.
-BERDONDINI, M. “Representación, arena parlamentaria y los debates de la cuestión comunicacional en Argentina”. Cuadernos del Ciesal. Año 14, número 16, enero diciembre 2017, pp. 77-108.
-GIUSTINIANI, R. (2017). El contrato secreto YPF-Chevron. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Ediciones UNL.
-ORELLANO, L. (2020). Argentina sangra por las barrancas del Río Paraná. Rosario, Argentina. Editorial Ágora.
-STRACCIA, Patricio H, & ISLA RAFFAELE, María L. (2020). Leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental: Sobre glaciares, humedales y la emergencia del carácter político de categorías despolitizadas. Ecología austral, 30(1), 85-98. Recuperado en 04 de mayo de 2023, de http://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1667-782X2020000100006&lng=es&tlng=es
-SVAMPA, M. y VIALE, E. (14 de noviembre de 2022). Tenemos derecho a una buena Ley de Humedales. DiarioAR. Disponible en
https://www.eldiarioar.com/opinion/derecho-buena-ley-humedales_129_9709464.html
Material audiovisual
-Diputados Argentina [Honorable Cámara de Diputados de la Nación] (22 de septiembre de 2022). COMISIÓN COMPLETA: 22 de septiembre de 2022 – PLENARIO – Diputados Argentina – Humedales [Video]. Youtube. Disponible en
-Diputados Argentina [Honorable Cámara de Diputados de la Nación] (10 de noviembre de 2022). COMISIÓN COMPLETA: 27 de septiembre de 2022 – AGRICULTURA Y GANADERÍA – Diputados Argentina [Video]. Youtube. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=51E7_qEwaeg
-Diputados Argentina [Honorable Cámara de Diputados de la Nación] (10 de noviembre de 2022). COMISIÓN COMPLETA: 10 de noviembre de 2022 – PLENARIO – Diputados Argentina – Humedales [Video]. Youtube. Disponible en
-LIMA, Yamil [Yamil Lima] (24 de enero de 2023). Impresionante discurso de Petro en la CELAC en Argentina, lo consolida como líder regional y mundial [Video]. Youtube. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=XZGyM2HlvE0
1 La “Liga” está compuesta por Chaco, Misiones, Formosa, Jujuy, La Rioja, Tucumán, Santiago del Estero, Corrientes, Salta y Catamarca.
2 Lo mencionado fue escrito por Maristella Svampa y Enrique Viale en: https://www.eldiarioar.com/opinion/derecho-buena-ley-humedales_129_9709464.html
3 Consejo Federal de Medio Ambiente
4 Se refiere al nombre que coloquialmente se le da al proyecto impulsado por Leonardo Grosso, el cual recibió el apoyo de más de 500 organizaciones sociales y ambientales.
5 SVAMPA, M. y VIALE, E. (14 de noviembre de 2022). “Tenemos derecho a una buena ley de Humedales”. elDiarioar. Disponible en https://www.eldiarioar.com/opinion/derecho-buena-ley-humedales_129_9709464.html
6 Este planteo lo escuché en una charla a la que asistí presencialmente a fines de 2022, por lo que no me es posible citarlo, aunque sí tiene varios libros publicados.
7 Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=XZGyM2HlvE0
8 Esto lo afirma “Pino” Solanas de primera mano en el Prólogo del libro de Rubén Giustiniani “El contrato secreto YPF-Chevron”.
9 El discurso fue citado también más arriba.
